Metas de Redução de Emissões de GEE e o Lock In Tecnológico

Porque determinadas tecnologias nem sempre são utilizadas pelas empresas se elas efetivamente reduzem as emissões de GEE?

A questão da mudança climática está institucionalizada no arcabouço legal internacional na medida em que, a partir de 1992, diversos países ratificaram a Convenção Quadro das Nações Unidas para Mudança Climática (CQNUMC). Da mesma forma, diversos países participam do Protocolo do Quioto (PQ), cujos mecanismos de flexibilização a disposição das Partes permitem que os países desenvolvidos busquem atingir suas metas compulsórias de redução de emissões de gases de efeito estufa (GEE) estabelecidas no Protocolo. O principal objetivo desses documentos é estabilizar as concentrações de GEE na atmosfera, e, para isso ocorrer, há que se reduzirem as emissões globais de GEE.

A partir de 2007, com a publicação do 4º Relatório do IPCC e com o início das discussões no âmbito da CQNUMC sobre o que substituirá o PQ a partir de 2012, entra em jogo a questão das metas de redução de emissões para países em desenvolvimento, como China, Brasil e Índia grandes emissores hoje e os maiores no futuro.

Nesse mesmo período, se inicia no Brasil um processo de criação de Políticas sobre Mudanças Climáticas, tanto no âmbito do Governo Federal quanto de Estados e de alguns Municípios. Essas políticas objetivam, em linhas gerais, a mitigação das emissões GEE e a adaptação aos efeitos da mudança do clima. Importante mencionar que tais Políticas foram criadas rapidamente, em um prazo e 1 ou 2 anos e relativamente pouco debatidas pela sociedade (em termos do tempo necessário para a maturação do tema) quando comparada com a Política Nacional de Resíduos Sólidos, por exemplo.

Dentre as diversas disposições desses marcos legais, a que mais gera discussões e conflitos é o estabelecimento de metas para a redução das emissões de GEE. Os conflitos não são gerados pelo simples estabelecimento de uma meta, dado que para se alcançar um determinado objetivo, estabelecer uma meta é a melhor coisa a se fazer.

A questão é que, na prática alcançar determinada meta, quando o assunto é redução das emissões de GEE, envolve ações que via de regra necessita de:

  • Mudanças em processos produtivos e rotas tecnológicas já estabelecidas há décadas;
  • Vultosos investimentos em tecnologias ainda não maduras;
  • Substituição da fonte de energia predominante: carvão mineral e derivados de petróleo.

Esses três aspectos em conjunto tornam muito difícil à redução de emissões de GEE em um horizonte de curto e até mesmo de médio prazo dependendo do setor em análise. Isso em função do Lock In tecnológico em que o sistema produtivo global está inserido.

Um pouco de teoria: Lock In tecnológico e suas consequências[1]

Os impactos ambientais da produção e do consumo dependem crucialmente da intensidade de recursos utilizados e da poluição gerada por determinada tecnologia. Apesar do desenvolvimento tecnológico, particularmente nos últimos 50 anos, muitas tecnologias permanecem ambientalmente intensivas. Por outro lado, existem inúmeros substitutos potenciais (novas tecnologias) que são capazes de reduzir substancialmente a intensidade ambiental de determinada tecnologia.

Tais tecnologias são de difícil utilização porque economias e sociedades estão ‘trancadas’ (locked in) em certas configurações tecnológicas, que são intrinsecamente difíceis de serem deixadas de lado. Isso porque tecnologias apresentam retornos crescentes conforme vão sendo usadas: quanto mais elas são adotadas, mais são melhoradas, e se ganha mais experiência com elas (feedback positivo).

Desta forma, uma determinada tecnologia é selecionada, não por ser necessariamente a mais eficiente, mais por ter se tornado eficiente ao longo do tempo. Através deste processo, sugere-se que uma tecnologia superior (ou ambientalmente melhor) pode desaparecer ou, até mesmo, nem estar no mercado.

Tecnologias geralmente se beneficiam de reduções de custo através do ganho de escala[2] e aperfeiçoamento de desempenho[3], com aumentos cumulativos de outputs. Estes dois aspectos, denominados economias de experiência, inibem o desenvolvimento e aplicação de novas tecnologias, pois a experiência sugere que as empresas preferem aperfeiçoar seus processos existentes, como por exemplo, conhecimento, rotinas organizacionais, adotando novas oportunidades tecnológicas (melhorias incrementais). Consequentemente, existe uma tendência das empresas em focar ou procurar mais incrementos marginais, com as tecnologias existentes, do que inovações tecnológicas radicais no cenário de curto e médio prazo.

A economia de experiência explica, em partes, a existência do “trancamento”. Igualmente, se não mais importante, estão os efeitos de rede e as externalidades. Baseadas na premissa que tecnologias são mais do que objetos manufaturados, elas são parte de um sistema tecnológico maior, feito de múltiplas e interdependentes tecnologias e uma rede de infra-estrutura de suporte. Esta rede de suporte, que compreende aspectos técnicos, econômicos, institucionais e estruturais, facilita as tecnologias existentes a trabalharem em conjunto.

Isso significa que os sistemas tecnológicos atuais estão “trancados” em configurações que são difíceis de serem “destrancados”. Esses sistemas tecnológicos dependem fundamentalmente de energia advinda de combustíveis fósseis, que emitem GEE e outros gases de processo.

A interdependência tecnológica implica que a difusão de uma nova tecnologia requererá mudanças complementares em outras partes do sistema. Estas mudanças, geralmente, exigem custosos investimentos. Por exemplo, a substituição de tecnologias físicas e de infra-estrutura; mudança nas habilidades da força de trabalho, nas relações entre consumidores e produtores, no sistema legal, etc.

Ademais, os interesses dos grupos que se beneficiam do sistema tecnológico presente, normalmente resistem à introdução de tecnologias que não são compatíveis com o sistema tecnológico existente. Isto explica a preferência dos atores econômicos por incrementos marginais nas tecnologias existentes, pois essas são compatíveis com os atuais sistemas de produção e consumo.

Apesar de exemplos históricos mostrarem que inovações tecnológicas podem acontecer naturalmente, uma nova tecnologia pode demorar um longo tempo para entrar no mercado. Portanto, torna-se indispensável à intervenção do governo, na forma de incentivos, para acelerar a entrada de inovações tecnológicas que direcionem para o mercado as tecnologias ambientalmente saudáveis tais como solar, bicombustíveis, eficiência energética, eólica, etc.

Finalmente, torna-se improvável a substituição total de tecnologias ambientalmente intensivas, por aquelas ambientalmente limpas, de uma forma direta. O cenário provável é aquele em que a primeira prevaleça sobre a segunda. Porém de forma lenta e específica (em certos setores) as novas tecnologias serão incorporadas.

Aprofundando e especificando as discussões sobre as metas

Me parece que há uma antecipação inadequada as discussões sobre as metas de redução de emissões, pois houve pouca discussão técnica durante a elaboração dos marcos legais. Por exemplo, o passo inicial para o estabelecimento das metas setoriais deveria ser a eliminação, ou diminuição, da assimetria de informação existente em relação a comparabilidade de dados de emissões intra e inter setorial. Ou seja, qualquer iniciativa robusta para o estabelecimento de metas de redução de emissões deve estar fundamentada em inventários de emissões construídos sob uma mesma base, cuja origem é o fator de emissão de determinada tecnologia, processo produtivo ou combustível.

No entanto, isso não ocorre atualmente, visto que as metodologias de inventário de emissões utilizadas – basicamente IPCC e GHG Protocol – possibilitam a empresa optar entre os Tiers 1, 2 ou 3 na hora inventariar suas emissões.

Assim, em um contexto de estabelecimento de metas setoriais obrigatórias de redução de emissões, em que os inventários são feitos no nível das empresas individuais (botton up), me parece condição sine qua non determinar (Decretar) que as emissões sejam inventariadas através do Tier 3.

Isso daria uma linha de base robusta para iniciar o processo de discussão das metas setoriais e até mesmo do Registro Público de Emissões previsto, por exemplo, na legislação paulista.

Portanto, a instituição de um arcabouço legal sobre emissões de GEE, inclusive com sinais de inclusão do assunto em processos de licenciamento ambiental, associado ao fato do assunto não ser mais novidade para os envolvidos, requer que ele comece a ser tratado nas especificidades e não de maneira genérica como nos casos de Tiers 1 e 2. Esse é somente um dos pontos críticos que deveriam ser definidos antes do estabelecimento de metas de redução de emissões.

Assim, de maneira geral, a definição de metas de reduções de emissões de GEE setoriais deveria:

  • Ser construídas a partir de um estudo aprofundado do que existe de mais eficiente e eficaz no mundo em termos de combinação de instrumentos de regulação ambiental;
  • Ser precedidas de estudos setoriais detalhados, utuilizando-se de dados primários, relativos a rotas e padrões tecnológicos específicos de médio e longo prazo;
  • Estar baseada em pesados investimentos e renúncias fiscais do setor público de modo a fomentar o desenvolvimento de novas tecnologias no médio e longo prazo, inibindo assim, a perda de competitividades que as empresas terão no curto prazo com a adoção de novas tecnologias e contribuindo para o ganho de escala;
  • Disposição do setor privado em assumir os riscos inerentes ao processo de desenvolvimento e implantação de novas tecnologias e ao mesmo tempo investir em eficiência produtiva.

Alguns desses pontos são previstos nas Políticas de Mudança Climática estabelecidas no país e estão em processo de discussão pelos atores envolvidos na elaboração dos Planos Setoriais previstos. No entanto, há necessidade de empresas e governos agirem com mais assertividade nessa direção, realmente acreditando que os princípios da sustentabilidade estarão ‘embutidos’ no sistema econômico ao longo das próximas décadas.

 


[1]  Unruh, G. C. (2000): Understanding Carbon Lock In. Energy Policy 28(12), pp 817-830 e Goldemberg, J. (1998): Leapfrog Energy Technologies, Energy Policy 26 (10), pp.729-741.

[2]Economia de escala: conforme aumenta a escala de produção de um determinado bem, reduzem-se os custos unitários de produzi-los.

[3] Economia de aprendizado: indivíduos e organizações aprendem com a experiência e com a repetição de como operar efetivamente determinada tecnologia, levando a uma redução dos custos unitários e melhoria de desempenho.

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